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內政(研)090-041號 中華民國九十年十月十七日 *g$agyOfh
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October 17, 2001 eycV@|6u*
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九一一事件對美國外交政策的影響 ylkqhs&
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九一一事件前美國的外交政策 #{w5)|S#JD
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美國在後冷戰時代的外交政策有強烈霸權主義的色彩，因為美國認為在可見的未來，美國沒有全球性的戰略競爭對手，美國已進入難得的「戰略機遇期」，所以美國除了要「參與和擴張」之外，還要「營造有利形勢，對特殊狀況作出迅速反應，以及妥善準備迎接下一個敵人」。這種戰略思想表現於外交政策上的便是： <bX 1,}?
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擴大聯盟力量：如「北約東擴」，由原來的十六國到二○○○年三月加上波蘭，捷克和匈牙利亞變成十九國。 E$T(Qu<-
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同盟由防守性變為進攻性：如「北約」的宗旨從防止被攻擊到「保衛共同利益」；美日安保條約的範圍擴大至「週邊事態」。 DR {] sG
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美國軍事行動不受限制：如一九九八年在對伊拉克的「沙漠之孤」轟炸以及一九九九年科索夫的戰爭中，美國均不理會聯合國，甚至不在意其他盟國的反應。美國此種強硬的外交政策到布希政府上台後益加猖狂，所謂的「布希主義」已成為「新干涉主義」。它的內容包括：鞏固美國霸權，追求美國絕對安全，重視意識型態，以及強硬對抗任何「潛在挑戰」。 -kc(u1!
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美國這種政策與布希個人思想以及他的團隊有關，除了國務卿鮑爾外，其他如副總統錢尼、國防部長倫斯斐，國家安全顧問賴絲，均為極端保守的主戰份子，尤其國防部副部長伍佛維茲最為好戰，在這次美國出兵阿富汗時，他力主一併解決伊拉克，但由於鮑爾反對而未得逞。 _m7c o :
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對美國這種霸道的外交政策，不是沒有人反對，美國前總統卡特就批評布希政府在外交上沒有一件事是對的，季辛吉也認為美國應先從建立國際共識開始，且勿一意孤行。美國輿論批評美國似乎不願與其他國家居於平等的地位。英國輿論指稱美國把全世界視為美國的勢力範圍，美國自認她高於法律，可以為所欲為。 {_a s!5l
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但支持美國這種強硬外交政策的人也不少，華爾街日報八月底有一篇文章很露骨地表現了這種美國自大的心態，文章中指出美國的軍費超過次於美國十二個國家的總合，英、法、德等國只能算是美國不起眼的「分店」，如果美國平等的參與國際社會，其結果將慘不忍睹，只要看看聯合國便知道了。要防止戰爭只能靠美國一個國家，多元主義可以做得到嗎？要保護環境也要靠美國，因為美國有錢，京都協議把美國經濟搞垮，那還有錢來幫助其他國家回收垃圾和腐敗呢？文章還警告世界不要逼美國太甚，否則美國會成為一個嚴厲的老爸，因為這個地球是屬於美國的，「美國願意怎麼做就怎麼做」（We’ll Run This Planet as We Please）。看了這篇文章多少可幫助我們了解美國為什麼會有這種外交政策！ 2[BA( B
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九一一事件後美國外交政策的表現 h fh.eL
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九一一事件後美國的反應最具代表性的莫過於布希總統九月二十日國會的演講，在這篇被認為打動美國人心，獲得兩黨熱烈支持的演講中，布希分別對九一一事件的性質，原因及美國將採取的作法做了充份的說明。但這篇演講若非証明美國沒有反省的能力，便是說明布希政府的短視和膚淺。謹一一分析如下： *+~D+_,
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首先布希說九一一事件是戰爭行為，並說過去136年美國都在外國土地作戰（唯一的例外是珍珠港事件）並認為九一一這一天是自由世界遭受攻擊。事實上，恐怖主義不是戰爭行為，戰爭在國際法上有其定義。恐怖行為是罪行，美國要做的是緝兇，而不是向沒有目標的敵人宣戰。迄今歐洲國家都不願使用戰爭這一名詞，因為他們無法認同美國這種說法。布希為什麼要強調只能在外國作戰，難倒只有其他國家應該被打？為什麼美國遭受攻擊便等於自由世界遭受攻擊？誰把美國和自由世界劃上等號？阿富汗政府一再說只要美國拿出証據就願交出賓拉登，但直到十月七日美國開始轟炸阿富汗都未拿出証據，這又是什麼「義戰」？ lE a W7
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其次，布希自問自答說「為什麼他們仇恨美國，是因為美國的民主和自由」，「為什麼他們與美國為敵，是因為美國阻擋了他們的路」。這是非常不負責任的說法，只可以當做選舉的言論，不可以當做政府的文告。請問民主和自由可以造成仇恨嗎？難道沒有別的原因嗎？美國阻擋了他們的什麼路呢？是土地、是宗教、還是權利？美國為什麼要阻擋？美國用什麼阻擋？不就是一部五十多年的中東戰爭史嗎？美國可以支持以色列建國，為什麼要阻止巴勒斯坦人建國呢？美國可以協助以色列自衛，為什麼要支持以色列從一九六七年佔領約旦河西岸迄今三十四年，拒不交還呢？美國可以懲罰伊拉克侵略科威特，為什麼為了武器檢查，可以不顧聯合國決議一再轟炸伊拉克呢？美國可以大量出售武器給中東國家，為什麼不可以多幫助他們發展經濟和教育呢？美國有太多的「可以」，我們有太多的「為什麼」。如我們局外人都能這樣想，試問阿拉伯人會怎麼想呢？！如果美國的中東政策只考慮猶太人，石油和軍火，就不能怪阿拉伯人對美國的敵視和仇恨了。 -eq =4N=s
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其三，布希告訴美國人民這個仗要怎麼打，他說這是一場漫長的路，要用到每項必要的武器、工具、手段和資源。這表示美國將以「無限手段」來追求一個「有限目標」。美國國防部長倫斯斐表示美國從未排除使用核子武器。美國出兵時說這是自衛行動，符合聯合國憲章第五十一條的規定，所以無需經過聯合國的同意。但法律上，自衛過當也是不合法的，除非美國認為法律只能規範他人。美國在後冷戰時期的作戰是利用高科技以儘量減少美國軍隊的傷亡，但為達到此一目的，敵人的傷亡（包括平民）便無法顧及了。所以在一九九九年科索夫戰爭中，美國七十八天的轟炸，造成「敵人」1800人死亡，6000受傷，以及100萬的難民，但美國是零損失。這是美國最得意的戰爭，這也是「不對稱文明」的最大諷刺。 j ]H E>
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布希又說要擊敗恐怖主義，唯一的辦法是在他們生長的地方予以阻止和摧毀。據說賓拉登的基地有三十幾個，散佈亞、拉、非各地，美國是否都有能力一一摧毀？除了賓拉登之外，其他的恐怖主義，是否都要適用此一原則？ p5`ZyD ]+
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恐怖主義真正的原因是仇恨，而不是基地；如仇恨不能化解，基地可能到處都是。美國雖然強大，但對付恐怖主義絕非只靠武力便能奏效，美國不能針對恐怖主義的根源，予以對症下藥，美國有再大的軍力加上再大的聯盟也是不可能成功的。 6JWGu/A
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最後，布希儼然以十字軍東征的精神，昭告全世界，這是一場「全世界的戰鬥，是文明世界的戰鬥」，並要求每個國家都要選邊，不與美國合作就是支持恐怖主義。這是美國傳統的把對外軍事行動冠上「道德主義」的帽子，賦予意識型態的意義。只是經過戰後四十多年的冷戰之後，世界許多國家已了解到美國利益是凌駕一切的。後冷戰時代，美國本有很好的機會去結合主要國家推動國際合作，但都被「美國第一，美國優先」給破壞了。九一一事件後，美國經過近一個月的時間以威迫利誘的方式，結合了約四十多個國家組成「浮動聯盟」來對付賓拉登及阿富汗塔里班政權。但在美國出兵之日，真正出兵協助美國的只有英國一個國家，其他加拿大、澳大利亞、德國、法國四國「保証」投入武力，剩下的「幾十個」國家只能提供空中過境，降落或情報。當然也有美國自稱的「全世界集體意志」的支持。 tGqQJT#mr7
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事實上，這場戰爭美國一個國家打便足足有餘了，美國心中何嘗不是如此盤算呢？美國在後冷戰時期的軍事行動最不喜歡有其他國家參與，認為礙手礙腳，這次卻一反常態，大發武林帖，要求共襄盛舉。因為美國為了報復「尊嚴」受損，深知這一場戰爭必將慘烈無比，所以一定要說成是全世界的戰鬥，是文明的戰鬥。因為美國也了解這將是一場「持久，廣泛和無情的行動」，所以必須要爭取大多數國家的「聲援」。但是美國如以此種二分法，要求其他國家選邊，卻是極不合理的。這不僅証明美國的霸道──誰給美國可以命令全世界的權力？也說明了其必然行不通的邏輯──如果其他國家遭受恐怖主義攻擊，是否可以同樣要求美國比照辦理呢？ .~22^k
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美國外交政策可能的調整 ^yD"d =z
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九一一事件重挫了美國的聲望和權威，美國不可侵犯的神話不待「全國反飛彈體系」（NMD）的完成，便已被打破。美國人民不一定會失去信心，但今後勢必要習慣於生活於恐懼之中，這是美國人民過去未曾有過的經驗，美國人民必須學習面對。 r\bq[9dX>
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誠如國務卿鮑爾所言，這一「歷史的鉅變」必將影響美國今後的外交政策，具體的政策改變可能還要靜待「塵埃落定」，但大致的方向可能會朝下列三個方面發展： <O
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一、美國霸權和多邊主義的調和 J=V yyUB
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美國不會輕易放棄其霸權主義，但為了對付恐怖主義，美國勢必要結合主要國家形成一廣泛的反恐怖聯盟。北約仍將是美國此一聯盟的核心，美國在北約東擴後，亟思爭取俄羅斯及烏克蘭加入北約，此次九一一事件給了美國一個大好機會。因為美國要爭取中亞國家合作，必須借重俄羅斯的力量（普亭曾派其國家安全秘書長訪問中亞五國）。俄國在這一場交易中的要價必然不低，包括加入WTO，支持壓制車臣的恐怖份子，取消債務以及美俄軍備談判等。為了平衡美國和俄國的關係，美國與中共也需緩和對立。但今日大戰略的三角關係是中共和俄國共同對抗美國，所以美國勢必要與英、法、德、日等盟邦加強聯繫。在此種情下，美國不得不在對外政策中重視多邊主義，美國對聯合國也會改變態度，這也是中共和俄國此次支持美國的條件之一。美國國會近日已通過補繳積欠聯合國的會費，便是一個訊息。 .h!9wGi`
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二、戰略重心的轉移 ^Yr| K
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美國原來的戰略重心是歐洲，中東和亞太地區，九一一事件後中亞和南亞已成為美國當前的戰略重心，美國最新出爐的「四年國防檢討報告」（QDR）雖把西南亞和東北亞同時列為重大利益地區，但隨著反恐怖主義行動的發展，今後中亞，南亞和中東地區勢將成為美之戰略重心。換言之，以回教和阿拉伯國家為主的地區將成為美之重大利益所在。 &@ "w-M
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美之戰略重心轉移，牽動區域平衡的變化，以阿富汗為首的中亞將成為美國，俄國，中共的權力棋盤，其中土耳其和伊朗藉地利之便，必將水漲船高，並可左右逢源。南亞的巴基斯坦在此次美國行動中如遭受重創－如現政府被推翻，國內動亂或內戰，阿富汗大量難民湧入－將使印度漁翁得利。在中東，一方面伊拉克可成為下一個美國攻擊的目標，另方面以色列的立場將左右中東大局，美國如不能自制制人，中東戰爭再起的可能性甚大。尤其美國勢力進入中亞之後，整個中亞，南亞都有「中東化」的可能。 V^ Y*xZ
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世事難料，二十一世紀之初歐亞大陸交會之處已成為兵家必爭之地，美國無法，也不能自拔，歐亞大陸的主要國家反而成為側翼。為了推動反恐怖主義的義戰，美國不僅要付出戰爭的代價，可能還要賠上美國的若干基本原則，如人權，民主，武器交易管制和防止核子擴散。 7 BK46x
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三、重視本土安全和防衛 :@WLGK*u.
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美在2001.10.1發表的國防檢討報告中強調今後美將以本土防衛為首要任務，但同時強調不會從世界撤退。鑑於恐怖主義的不確定性，美國今後在本土安全和防衛上勢必要花費龐大的經費和人力，如果說不影響美國海外的承諾和駐軍是不可能的事。美國如今還在九一一事件的震驚和憤怒中，過些時日，美國人民可能就會冷靜下來思考：如果美國自己都不能保衛，還有什麼能力去保衛其他國家？美國為什麼要與回教國家為敵？文明的衝突也好，現代和落後的對立也好與美國到底有什麼關聯？美國放著好日子不過，偏偏要去管中東的事，結果惹火燒身，得不償失，真是何苦來哉！ uegb; m
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以美國今日的力量和地位，已不可能恢復過去「光榮的孤立」，但每次美國捲入重大國際紛爭，尤其遭遇挫折之時，孤立主義的聲音總是如斯響應，揮之不去。如美國孤立主義大將布坎南（P.Buchanan）已發表「美國為帝國主義付出慘重代價」之文。美國在歷史上，「內向」（introvert）和「外向」(extrovert)是交互為用的。如果此次美國出兵阿富汗演變成曠日持久，勞而無功，美國人民不會有「耐心」支持美國政府無限期的打下去的。 $~Tf L{$
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何況，九一一事件，對恐怖主義來說，可能只是牛刀小試，更危險的破壞可能還沒發生呢？如今，高科技易於取得，輸送管道更為有效，對若干國家來說，對美國作戰太昂貴也太危險，只有恐怖行動可以威脅和制裁美國。除了核子武器，還有化學武器，如一九九五年日本之「沙林」（Sarin）毒氣事件，還有生物武器，如美國最近一再流傳的「炭疽熱」（anthrax）病例，更嚴重的還有電腦病毒戰爭（infoterrorism 或 Cyberwarfare）。一位美國情報人員曾說，給他十個駭客（hacker）和十億美元，他便可把美國弄垮。他能想到這點，恐怖主義份子難道想不到嗎？如果用這種方法來搞垮美國，何必去炸掉大樓呢？想到這些問題，美國還想當「世界警察」嗎？！ ?KCxrzf
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美國的困境 ^
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九一一事件告訴我們世界已進入「超恐怖時代」，這個時代的特色是強國不強，弱國不弱，強國也可以挨打，弱國未必打的到，美國此次挨了重擊，居然還找不到敵人在那裡。美國人習慣講在正確的地點，正確的時間，用正確的方法給正確的敵人致命一擊，如今這句話反而成了美國敵人對付美國的指導原則。 !`Xt8q\r
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美國必然要經歷一番痛苦的過程來思考她今後的處境以及如何因應此一新的挑戰，美國的菁英必然將進行一場熱烈的辯論，在這種辯論中可能會有極端主義的思想出現，例如最近有人主張美國應透過聯合國建立新的「託管制度」，將這些落後的國家予以「管理」。我們認為美國應認真了解恐怖主義的背景，從消除恐怖主義的真正原因來著手，既使在不對稱的關係中，也要尋求建立對稱的對話機制。美國應牢記：不是窮人都是小偷，也不是美國的敵人都是恐怖主義。美國必須反求諸己，從檢討自己的外交政策做起。 <]c#) xg
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（本文代表作者個人之意見） "& Ff[ O*
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（本文看載於中央日報90.10.16(9)及90.10.17(9)）
